无忧配海南新出13条，旧地不盘活，新地就少给它

2026 年 9 月 23 日，海南省自然资源和规划厅发出了这样一则消息：一份关于全域土地综合整治的通知，已经由六个部门联合印发。

发文的六家分别是：省自然资源和规划厅、省财政厅、省农业农村厅、省水务厅、省交通运输厅、省林业局。文件叫《关于扎实推进全域土地综合整治工作的通知》，一共有十三条举措。

十三条听上去是一份工作安排。但把它放到海南这几年的用地账上来看，它其实是在给一件已经做了5年的事，定下一步的做法，而且这次要往全省来铺开。

同一份文件里还写着六类试点、二十个国家级试点、十六个省级试点，以及六个可以动用的政策工具。这些东西连起来，都指向了同一个层面：海南的土地账，正在从「向外要地」改成「向内要地」。

这份通知的目标写得并不高调，仅仅十二个字：以整治促产业、以产业带振兴。

十二个字里有一个先后。整治排在前面，产业跟在后面；产业起来了，振兴才谈得上。

做法上，这十三条聚焦了五个环节：项目统筹谋划、实施方案提质、投资渠道拓宽、政策支持赋能、日常监管落地。把五个环节串起来呢，就是一个项目从想清楚到落地再到看住的一个全过程。

这里面有一个新提法要留意。通知里写的是「全域土地综合整治+ 」治理模式，把土地整治与高标准农田建设、灌区工程建设、公路建设、产业发展一并推进。而这个「加号」，加的是不再单打独斗。

海南在推进这件事之前，先看了一个老样板。文件里写明，是要学习运用「千万工程」的经验。「千万工程」是浙江从 2003 年起做了二十多年的一项工程，从整治一万个左右的村子起步，做成了农村人居环境与产业一起改的样本。

学这个经验，落点不在村庄卫生，在那句「结合片区推进乡村振兴」。

十三条里最硬的一条，其实写在另一份文件上。

2026 年 5 月公开征求意见的《海南省「十五五」自然资源保护和利用规划》里，第四节讲国土空间用途管制，其中有一段话是这么写的：建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制；合理配置城镇新增建设用地，对批而未供和闲置土地多的市县减少安排。

通俗易懂点来说就是：如果一个市县手里的旧地要是不去盘活，新地就少给它。

同一段里还有这么一句：合理控制县域村庄规模，分类保障乡村发展用地。

一句话把两头都收住了。一头是城市：新增建设用地不再按申请量给，要看你存量盘活的成绩单。另一头是乡村：村庄规模要有控制，用地按类别保障，不再是铺开了随便用。

这条挂钩的办法对市县意味着什么，可以算一笔账。一个市县如果有一批批而未供的地压在手里，在项目落地时又不断申请新增建设用地，它的存量账和增量账就对不上；下一轮指标下来，先被扣的就是这一类。反过来，谁把手上的旧地收拾干净、能让项目在已有地块上开工，谁在要新地的时候就有话可说。

这层意思往前一步推，就明白这份土地整治通知为什么会在 2026 年 9 月落地：它的用意并非多要指标，而是少要指标。手上把旧地收拾干净的地方，在下一轮指标分配里才站得住。

「全域土地综合整治」这个词组里，三个词各有分工。

「全域」划的是范围：不挑一宗地改，而以一个乡镇、一片区域甚至一个县为单位，把农用地、建设用地、生态空间放在一张图上一块儿看。

「土地」点的是对象，包括田、水、路、林、村，以及厂区和旧房子占着的地。

「综合整治」定的是做法，把零碎的田化零为整、把散着的建设用地挪到一处、把坏掉的生态修回来、把该保的老房子保住。四件事合在一张图上做，才叫综合。

省「十五五」自然资源规划里给了它一句话的任务：实现全域土地综合整治工作从试点向推广转变。

「从试点向推广」，这六个字是这份通知的份量所在。试点并非把办法试出来就算完，而是要先试出几个能照着做的样本，再让全省都动起来。

这一步为什么重要，看试点名单的构成就明白。二十个国家级试点里有镇、有农场，十六个省级试点里有镇，再加一个全县域的琼中、一个跨市县的三亚经济圈、两条公路沿线，五类样本各有一种做法，合起来是一本可以照抄的合同。哪个市县条件接近哪一类，照着抄就行。

省「十五五」自然资源规划的专栏一，把全域土地综合整治工程分成了六类，名字一个一个列了出来。

第一类是国家级试点，二十个，名单里有三亚市崖州区、儋州市中和镇、澄迈县永发镇、陵水县海垦南平农场。

第二类是省级试点，十六个，包括海口市美兰区大致坡镇、儋州市和庆镇、文昌市东阁镇。

第三类是全县域试点，只有一个：琼中县全县域。

第四类是跨县域试点，同样也只有一个：三亚经济圈全域土地综合整治试点。

第五类是线性工程沿线，两条路：环热带雨林国家公园旅游公路沿线、环岛旅游公路沿线。

第六类是具体的整治项目，点了文昌市文城镇、万宁东新农场、定安县新竹镇、临高县红华农场。

这份名单里有三处要多看两眼。

一处是琼中。别的试点是镇，是片区，它是一整个县。一个中部山区的县把全县域拿出来试，试的正是「全县域」这三个字本身。

一处是三亚经济圈。整治通常在一个行政区内做，跨出市县边界去做，等于把相邻几个市县的田、路、水放到一起排。这是第一次。

还有一处是儋州市中和镇。这个地方九百多年前就有过一位从外面来的劝农人。苏东坡谪居儋州三年，住所在中和镇，他在那里办学、劝农，后人在旧址上建了东坡书院。九百多年后，中和镇进了国家级全域土地综合整治试点名单。同一块地上，做的事隔了九个世纪，方向是一样的：把地用好，让人留下来。

整治要用工具。省「十五五」自然资源规划把这套工具一次列全了，一共六样：

城乡建设用地规模指标交易。一个地方省下来的建设用地指标，可以卖给需要指标的地方，省下来的地能换成钱。

建设用地增减挂钩。拆掉一块旧的建设用地，复垦成耕地，就能在别处新增加一块同等规模的建设用地。拆旧、建新，一对一。

永久基本农田优化调整。基本农田的位置不是钉死的，成片的、零碎的，可以按规矩把位置挪一挪，把零碎地换成一整片。

耕地占补平衡。占了耕地，就要补回同等数量和质量的耕地。补不出来的地方，可以买指标。

集体经营性建设用地入市。村里的经营性建设用地，符合条件可以像国有土地一样进市场交易，村集体能拿到钱。

低效用地再开发。效益低的老厂区、老仓库，可以按规划转型，改用途、改强度，重新用起来。

六样工具单拿一样出来，海南都用过。这次的不同在于，文件把它们摆到了一处，而且要「集成运用」。《孟子》讲「易其田畴，薄其税敛」，意思是把田整治好、把负担减下来这两件事要一起做。工具箱的道理也一样：工具凑齐了，才谈得上做成。

工具箱里的六样，海南过去五年已经用出过成绩。

省「十五五」自然资源规划在总结「十四五」时写了两组数：累计处置批而未供土地 17.61 万亩，处置闲置土地 16.03 万亩。两组加起来，33.64 万亩。

除了地，规划里还交出两栏数字。全省单位 GDP 建设用地使用面积下降率 18.72%，超额完成国家下达的任务；关闭小、散、乱矿山 59 个。

33.64 万亩是个什么概念？如果按 15 万人口一个中等县城、人均建设用地 100 平方米粗算，这些地足够放下好几个县城的建成区。对一个土地指标吃紧的省份来说，寸土寸金在这里是把实话。而这些地本来就在账上，只是没派上用场。

进入 2026 年，节奏还在往上走。今年 6 月底，全省处置闲置土地超 6000 亩；到 9 月下旬再统计，今年以来全省已盘活闲置低效用地超 1 万亩。三个月，多出来 4000 亩出头。一宗一宗地办，数目积少成多，路也就这样一步步趟出来了。

这 33.64 万亩里装的是些什么地，从类别上看得更清楚。批而未供的那一类，是已经批了、手续走完、但一直没供出去的地；闲置的那一类，是已经出让给企业、却在约定时间里没动工的地。两类卡的环节不一样：一类卡在供地前，一类卡在供地后。对应的处置手段也不一样，前者更多靠调整和重新安排，后者更多靠盘活和再开发。

做法上换了一次说法。以前的处置是「一罚了之、一收了之」，现在改成了「因地制宜、一地一策」，从政府单向推进，改成政府和企业的双向奔赴。

配套的是一套数字底座。全省建成了统一的自然资源网上交易系统，原来叫「土地超市」，现在升级成「自然资源超市」，所有经营性土地和海域、矿产都进平台公开交易、全程留痕。今年海南还启动了闲置土地处置三年行动，依托这张「一张网」，对土地开发利用做全程监测预警。

这套做法不是 2026 年才有。往前翻几年，海南处置闲置土地的动作一直在加密。今年启动的闲置土地处置三年行动，把目标从「处置多少宗」改成了「盘活多少亩」，考核的口径也跟着换了。

省自然资源和规划厅厅长贾文涛把话说得很直：以「一地一策」「一案一策」逐宗破解历史遗留难题，把「沉睡地」变成自贸港建设的新沃土。

四处地方的处置方式各不相同，正好把六样工具用出了四种变废为宝的做法。

白沙那个「城市无人区」。县城核心区有一宗 12.26 亩的地，2021 年挂牌出让，后来企业资金链紧张、合作没谈拢，项目停了，草长得齐腰高，附近居民管它叫「城市无人区」。当地没有简单收地。政府搭台，由海南鸿兴建设有限公司接手，资规局、住建局、审批局联合审批、并联办证。这宗地已经拿到施工许可证，往后要建成安居型住宅和配套商业。白沙用的工具是土地使用权预告登记转让：地在没解押的情况下也能先转让，这一条让搁置近十年的地重新开了工。

定安那一块近 200 亩的工业地。在塔岭工业园区，一宗近 200 亩的工业用地长期停滞。当地推行「政府引导、市场运作、分割盘活」，把连片用地科学拆分，筛出 6 家符合园区定位的企业分区开发。一块地切成六块，六家企业同时开工，沉寂的园区重新有了机械声。这里的盘活并非把地卖出去完事，而是让地重新响起来。用的是宗地分割。

澄迈嘉熙产业园那 110 亩。老城科技新城嘉熙产业园，南区老旧厂房低负荷运转，北区土地长期闲置。园区的难处在于性质对不上：地是二类工业用地，可现在的企业不愿意住传统低矮厂房了，要的是把研发、创意、无污染生产放在一起的产业社区。澄迈在省资规部门指导下改用新型产业用地政策，推动二类工业用地依法依规转为新型产业用地，接上「工业上楼」的趋势，拆掉旧厂房重建成现代化产业载体。这块地约 110 亩，其中 50 多亩闲置多年。现在园区集聚了十余家高新企业，税收比盘活前翻了三倍，新增上千个高质量就业岗位。有个细节能说明这里在做什么：园区里有外籍主播，用外语做直播带货。

屯昌卧龙山那 450 亩。这是四处里最难的一宗。2012 年卧龙山片区两家企业因土地拍卖纠纷起权属争议，数百亩地十多年不能开发，企业累计投进去 3000 多万元，一直动不了，官司打了十余年。屯昌建了「府院联动、省县协同、县域攻坚」的机制，前后开了十多场座谈协商会，最终拿出的是「差价补偿＋改制扶持」的定制方案。2025 年 12 月，双方签下和解协议。地一动，企业跟着追投 10.8 亿元，2026 年 3 月开工，建的是森林康养度假项目，总投资 30 亿元。

屯昌拿出的不止这一宗。到今年，全县累计化解历史问题 47 件，省级攻坚任务化解率 100%，累计兑付欠款 1209.49 万元，盘活土地 442.41 亩。县里的说法是「新官必理旧账」。

这四处地方有一个共同点：给它们找出路的都不是一个部门。白沙那宗地上，资规局、住建局、审批局三个部门联合审批、并联办证；屯昌那宗地，靠的是「府院联动、省县协同、县域攻坚」三条线一起动；澄迈那片园区，是在省资规部门指导下改的政策；定安那块地，走的是「政府引导、市场运作」的分工。一宗地卡了十年，卡住它的通常不是一个环节。

屯昌还试了另一件全省头一回的事。9 月 11 日消息，当地完成海南首宗工业用地附带地上建筑物的二级市场全流程线上交易，并把「带押过户」一起办了。这一宗是 46.06 亩低效工业用地，竞买方以 1000 万元取得土地及地上建筑物全部权益。以前抵押着的地要转让，两家企业得自己筹一笔大钱先把贷款还上、解押，再过户，过桥资金压力大、周期长。屯昌把买卖双方和新旧两家贷款银行拉到线上四方联办，一次受理，抵押注销、产权转移、新抵押设立同步做完。省资规厅的评价是，形成了可复制、可推广的标准化实操模式。

省级试点和国家级试点是「点」，落到具体一宗整治项目上是什么样，文昌公坡镇水北村给了一份清单。

这个项目覆盖水北村一个行政村，总整治面积约 1095 公顷。清单上有四件事：规划新增优质水田 848 亩；对溪仔河、龙脉沟做清淤疏浚，一共 4.087 公里；盘活低效闲置建设用地 6 亩，集中安置到水北墟片区；同时推进水北墟沿街外立面风貌提升和入村道路拓宽硬化。项目概算总投资近 1.4 亿元。

1095 公顷是一个村的全部，848 亩是新增的水田，6 亩是挪动的建设用地。三个数加起来，指向同一处：一个村把田、水、路、房放在一张图上重新排了一遍。《国语》里有一句话，「民之大事在农」。两千年过去，这句话在文昌一个村子里，落成的是 848 亩新水田和一条 4.087 公里的清淤河道。

村里还来了一个人。海垦集团派出的田景元，头衔叫「乡村 CEO 」。他把它形容成一份「产业菜单」：可以从中选择适合本地发展的高效产业。基地联合海南大学、省农科院组建技术服务专班，试种了七彩花生、三角宁地瓜、榴莲蜜薯、红芽芋头和多品类南药。2026 年 5 月 15 日，水北村的花生科技合作落地，村集体与中国热带农业科学院椰子研究所签了协议，共建花生生产示范基地，同步启用花生专业分拣中心。基地吸纳了水北村 17 名村民长期务工，村民从「锄头种地」转向「技术种田」，田里的事开始精耕细作。

田景元说的另一句话，比数据更能说明这套办法想干什么：我们要做的不是给村子「输血」，而是帮它建立起自己的「造血」系统。

把这份通知和它背后的几张表对着看，能看见一条清楚的线。

「十四五」处置批而未供 17.61 万亩、闲置土地 16.03 万亩；今年前九个月盘活闲置低效用地超 1 万亩；十三条新举措把「从试点向推广」写进文件；工具箱里摆着六样工具；试点名单从二十个国家级的，排到十六个省级的，再排到琼中全县域和三亚经济圈。

线的另一头，落到两处地方。

一件是产业。澄迈那 110 亩地从老厂房变成生命健康产业园，税收翻三倍、上千个岗位；屯昌那 450 亩地一动，企业追投 10.8 亿元；文昌一个村整治完，田里种上了七彩花生，村里有了分拣中心。地整治出来不是终点，产业进来才是。

另一件是住。存量地里有一部分会变成保障性住房。《关于强化自然资源和规划要素保障助力稳经济若干政策措施》第十条写得很具体：鼓励在符合规划的条件下，把城镇规划区、产业园区等人口聚集区域已供应的工业、仓储、商业、办公等存量非住宅建设用地，依法改变用途用于建设安居房；支持企事业单位利用自有闲置土地建设保障性租赁住房；符合条件的存量工业项目，配套行政办公及生活服务设施用地面积占比上限从 7% 提高到 15%，建筑面积占比上限相应提高到 30%，提高的部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。

海口已经跑通过一遍。秀英区一宗 125.8 亩的原钢材市场用地长期低效利用，企业主动申请转型，用于民生保障建设安居房。规划调整完成后，市资规局了解到企业资金困难，把该缴的 4 亿元土地出让金分成两期缴纳。这个项目后来建成了新高理想城，可以提供 2600 多套安居房。

对新房供应来说，这套办法的指向并不难读。新增建设用地怎么给，要看存量地盘得怎么样；批而未供和闲置土地多的市县，要减少新增安排。往后新建的房子，会更多来自旧地、旧厂房、旧仓库的重新利用，而不是从城边上新划一块地出来。地并非从城边新划出来，而是从存量里腾出来的，产品也就更容易落在已经有人住、有配套的地方。

《管子·乘马》里有一句话：「地者，政之本也」。土地是治理的根本。两千多年前那句话落在「地」字上，今天这份通知讲得更细：地就那么多，需要先把手上这些用起来。